近日，《广州市科技创新条例》（以下简称《条例》）经广州市十五届人大常委会第四十四会议表决通过，在科技人才方面，该《条例》提出推进国际化人才特区建设，开展技术移民试点。
据21世纪经济报道记者梳理，关于试点技术移民，早在2019年广东发布的“科创12条”和《粤港澳大湾区发展规划纲要》中就有涉及，广东提出要在珠三角九市先行先试技术移民。广州此次在《条例》中再次明确相关政策，意味着粤港澳大湾区开始加速探索技术移民制度。
在受访专家看来，随着人口老龄化的加深，我国人口红利逐渐消失，如果没有很好的机制和政策来吸引国际人才，将错失国际人才的新红利。粤港澳大湾区加速试点技术移民，将进一步优化外籍人才就业创业环境，增添“引才”和“留才”吸引力，有利于大湾区进一步开发“国际人才红利”。
大湾区试点技术移民始末
事实上，“技术移民”正式上升为国家赋予粤港澳大湾区的任务还是在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中。中央在人才方面给大湾区提出的任务是，“在技术移民等方面先行先试，开展外籍创新人才创办科技型企业享受国民待遇试点。”
广东省社科院人才发展研究中心主任游蔼琼在接受21世纪经济报道记者采访时表示，就目前而言，粤港澳大湾区与国际上其他湾区以及北京、上海相比，在人才国际化程度上仍存有差距。
她认为，广州作为广东省省会和大湾区核心大都市，此次将“技术移民”写进条例中，一定程度上是出于落实粤港澳大湾区人才建设政策的实际要求。
放眼整个大湾区探索技术移民，还要回溯至2016年。在广东省政府2016年发布的《实施珠三角规划纲要2016年重点工作任务》中，广东就提及制定促进广东自贸试验区人才发展意见，包括争取国家授权在南沙、前海、横琴开展技术移民制度试点。
暨南大学特区港澳经济研究所所长陈恩表示，技术移民在香港、新加坡已经相对成熟，但内地一直未有突破。粤港澳大湾区人才流动仍受很多限制，包括人才跨境就业涉及到福利不过境问题，如两地税收、签证、医疗服务等。而自贸试验区最有条件落实“技术移民制度”。
“以广州南沙、深圳为例，目前已经有霍英东研究院以及香港中大等合作办学的基础平台，已吸引一部分香港专才北上工作，就差突破一些玻璃门促进人才流动。”他说。
而深圳最早在2017年，也提出了探索开展技术移民试点的想法。时任深圳市人力资源和社会保障局局长的孙福金于深圳市六届人大常委会第二十次会议上透露，深圳市高端人才引进和队伍建设仍存在不足，因此想通过开展技术移民改变深圳人才发展格局。
彼时，深圳全市全职两院院士等专家数量及国家重点实验室数量均与北京、上海、广州等地尚有较大差距；深圳市目前尚无国家“双一流”建设高校；全市海外高层次人才中，只有6.8%为外国国籍人员。
2019年1月，广东省在“科创12条”中也提出，要推进创新人才高地建设，率先实施更优人才永久居留政策，在珠三角九市先行先试技术移民制度，缩短外籍人才申请永久居留的审批期限。
2020年5月，深圳市再次从制度层面进一步加强了引才针对性，提出“推动建立技术移民职业清单和积分评估制度”。同年12月23日，深圳在发布《中共深圳市委关于制定深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称“建议稿”）中再次将“试点技术移民”作为深圳“十四五”阶段重要任务。
建议稿指出，深圳正在制定紧缺人才清单，靶向引进培养一批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队，壮大工程师和高技能人才队伍。同时，深圳还在探索实施技术移民政策，畅通海外科学家、高端创新人才来深工作通道，加快海外人才创新创业基地建设。
据全球化智库理事长王辉耀观察，目前我国对境外人才的管理部门众多，程序复杂，尚未建起留学、签证、绿卡、入籍间的衔接机制，来华留学生留在中国就业的通道不够畅通。相反在国外，通过打通教育体系、留学签证与就业工作签证，使外国优秀留学生留在本国工作、创业，已成为各国开发外籍人才的一个主要战略。
在吸引国际人才方面，技术移民就是一个很好的机会。
王辉耀表示，外籍人士对中国内地的就业前景的预期，远高于对全球、对东亚地区整体的估计。从薪酬收入看，亚洲是最受外籍人士欢迎的地区，居住于此区域的外籍人士年薪超过25万美元的比例几乎是在欧洲该比例的三倍。而中国是亚洲地区最受外籍人士青睐的国家，在中国的外籍人士年薪超过25万美元的概率是全球平均值的四倍以上。
游蔼琼则认为，技术移民有望打破大湾区内部人才流动壁垒，刺激人才跨境流动，引进高水平技术移民，为加快科技创新提供充足的、优秀的人才资源保障。
广州在此次《条例》中，除了提出试点技术移民外，尤其强调将科研成果转化为产业应用的导向，明确建立以科研能力和创新成果质量、贡献为导向的科技人才评价指标体系，并鼓励企业与高等学校、科研机构建立科技人才双向流动机制。
为何要格外强调科研与应用的联动效应？游蔼琼直言，这种联动模式已经是国际上人才评价的通行做法。“过去引入科技人才，往往过度集中于高校和科研机构，降低了对科研成果转化效率的重视。”
游蔼琼认为，现在通过建立科技人才双向流动机制的方式打通高校和产业，解决科研、产业“两张皮”的问题，有利于加速人力资源的流动、刺激人才跨境流动，从而提升国际人才的利用效率。
进一步讲，接下来，技术移民相关政策和制度的统筹规划也不可或缺。在欧洲科学院院士（外籍）、英国皇家工程院院士、澳门大学校长宋永华看来，应尤其注重在整个大湾区营造出一流的人才生态环境，而非仅在局部地区或部分行业寻求突破，大湾区各城市需要更加注重加强各地人才政策出台前的沟通协调。
“技术移民试点的探索已接近两年，接下来应考虑加强顶层设计，注意对整个大湾区技术移民总体方向、目标、任务等的把握。与此同时，各地市再根据产业特点等方面的实际需求对技术移民细则进行完善。”游蔼琼认为，这样有利于更加精准、有效地开展技术移民，从而避免各地在人才引进中的过度竞争和人才的无序流动。
引才，更要留才。对此多位受访专家指出，目前大湾区国际人才流动的综合配套服务政策和措施仍有待完善，需要尽快建立起与国际接轨、体现中国特色、符合大湾区定位的国际人才服务管理体制。
华南城市研究会副会长孙不熟直言，粤港澳大湾区探索技术移民制度是顺势而为、应有之义。“技术移民的探索可以搞，但标准一定要严格，防止泥沙俱下和浑水摸鱼，还是要针对粤港澳大湾区急需的科技攻关人才。中国不缺资金，也不缺产业转化和市场，最缺乏的是核心技术人才。粤港澳大湾区不能闭门造车，要把世界一流的人才吸引过来，就必须在人才制度上做突破。”
游蔼琼亦强调了人才发展环境和延伸服务的重要性。她指出，人才相关的薪酬、教育、养老、住房、税收等环节都需要进一步落实，才能让高端国际人才“留得下”。与此同时，包容多元的社会环境以及公平竞争的市场秩序也必不可少，要做到让不同背景、不同国籍的科技人才真正做到“凭实力说话”。
（作者：李振,刘美琳,陈一夫 编辑：李艳霞）