1月20日，人民银行官网显示，人民银行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），现向社会公开征求意见。
在起草思路中，人民银行表示，一是坚持功能监管的理念。强调同样的业务遵守相同的规则，避免监管套利和监管空白。二是坚持机构监管与业务监管相结合。按照“先证后照”原则，对支付机构实施机构监管，同时对支付机构业务经营、关联交易等实施全方位监管。三是坚持穿透式监管。加强对股东、实际控制人和最终受益人准入和变更的监管。
万字《条例》一出，备受业内关注和热议，对于一些关键内容的解读，亦是众说纷纭，观点大相径庭，也有仍需进一步细化的内容。
不能为企业开立账户？业内解读不一
《条例》按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。
本条例所称支付账户是指根据自然人（含个体工商户）真实意愿为其开立的，凭以发起支付指令、用于记录预付交易资金余额、反映交易明细的电子簿记。支付账户业务具体规则由中国人民银行另行规定。
关于“支付账户”的定义，业内存在不同的解读和看法。
“支付账户限定自然人（含个体工商户），把企业支付账户排除在外。支付业务回归小额高频本源，企业支付账户存在洗钱、偷税漏税、赌博等，不能同企业银行结算账户一样有效监管。”一位支付行业资深人士李飞（化名）告诉21世纪经济报道记者。对此，也有支付机构人士表示：“理解正确。”
此前，2015年12月28日，人民银行曾发布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，强调支付机构不得为金融机构和从事金融业务的其他机构开立支付账户。“不得为P2P这类机构开设支付账户。”时任央行支付司司长谢众表示。
“2010年6月，人民银行制定《非金融机构支付服务管理办法》，当时支付机构还处于萌芽状态，不存在支付机构为企业开立账户的概念。一直以来，监管对这块本身并没规定。在发展过程中，支付机构积极做了这个业务，不过可能存在偷税漏税、洗钱等现象，比如企业收到一万元，最终流到银行账户两千元，而且支付机构也可以享受备付金利息。”一家股份行资深业务人士告诉21世纪经济报道记者。
“我理解，这个《条例》是正本清源，只提为自然人开立支付账户。其实，这对合规经营的支付机构并无多少影响，还可以开展收单业务，赚取手续费，只是收到多少钱，马上入账企业的银行账户而已。”上述股份行资深业务人士表示，当然，最终还是要看监管的权威解释。
不过，也有多位业内人士表示，支付机构不能为企业开立账户，这可能不太现实。
“我个人是这样理解这个《条例》的，这里的支付账户针对自然人，并不适用于企业。市场上很多支付机构服务企业客户。开户是我们去谈合作的前提，企业客户有这个需求，如果不让做了，并不科学。”一家支付机构人士告诉21世纪经济报道记者。
在过渡期安排方面，本条例施行前已获得支付业务许可证的非银行支付机构，应当在本条例施行之日起1年内达到本条例规定的条件。逾期仍不符合本条例规定条件的，由中国人民银行根据审慎监管原则暂停其业务；拒不停止业务或者有其他情节严重情形的，由中国人民银行吊销其支付业务许可证。
同一实控人不得控制两个支付机构
《条例》明确，同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权。同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。
“有助于防范资本在支付服务市场无序扩张。”招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼认为。
2020年9月，多家媒体报道称，京东数科拟16亿收购快钱，布局线下收单。而京东早已持有支付牌照，网银在线系京东集团全资子公司。当时，21世纪经济报道记者分别向京东数科、快钱方面求证此事，对方均称“不予置评”。
近期，字节跳动、携程等互联网公司积极布局第三方支付，获得支付牌照，比如抖音支付已经上线。近期，快手、B站谋划布局第三方支付的消息也不胫而走。
2021年人民银行工作会议亦强调，加强互联网平台公司金融活动的审慎监管。
强化反垄断监管措施，界定标准有待明确
值得关注的是，央行在起草说明中指出，《条例》以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，丰富监管手段。强化支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准，维护公平竞争市场秩序。
在市场支配地位预警措施方面，非银行支付机构有下列情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。
市场支配地位情形认定上，有下列情形之一的，央行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位：一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。
有行业人士提出，对市场支配地位预警和认定目前还存在疑惑。一方面，《条例》所提及的“非银行支付服务市场”“全国电子支付市场”的概念是具体是指什么范围；另一方面，“市场份额”是从交易笔数还是交易量来看。
在支付产业网创始人刘刚看来，全国电子支付市场应该包括所有的支付方式，从消费者流向商户的电子化付款方式。央行发布的《2020年第三季度支付体系运行总体情况》（以下简称报告）标注，电子支付是指客户通过网上银行、电话银行、手机银行、ATM、POS 和其他电子渠道，从结算类账户发起的账务变动类业务笔数和金额，包括网上支付、电话支付、移动支付、ATM 业务、POS 业务和其他电子支付等六种业务类型。
从报告的口径和数据来看，“电子支付”项目下主要包括银行和非银行支付机构数据。2020年三季度，银行共处理电子支付12649.77亿笔，金额696.44万亿元；非银行支付机构处理网络支付业务132345.00亿笔，金额78.96万亿元。
据此计算，非银行支付机构笔数、交易额占电子支付市场总数比例分别是78%、10%；银行对应的占比分别是22%、90%。需要关注的是，从笔数还是交易规模的纬度来判断是否达到场支配地位认定标准线了？
另据艾瑞咨询2020年Q2中国第三方支付行业数据报告，支付宝、财付通在中国第三方移动支付市场占据的市场份额（从报告看口径为交易规模）分别是55.6%、38.8%。若该报告口径和《条例》所提及的非银支付市场口径相同，那么从交易规模的角度看，支付宝和财付通已触发市场支配地位预警标准线。
另外，按照《条例》第57条，非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的，央行可以向国务院反垄断执法机构建议采取停止滥用市场支配地位行为、停止实施集中、按照支付业务类型拆分非银行支付机构等措施。
支付行业人士苏筱芮提出，这一条虽然为“拆弹”指明了方向，但现有文件并未明晰第55条、第56条与第57条之间的因果关系。“拆弹”的触发条件是什么？是预警后吗？是情形认定后吗？没有显著的因果关系，而是在第五十七条中单独提出，“非银行支付机构未遵循安全、高效、诚信和公平竞争原则，严重影响支付服务市场健康发展的”。
在她看来，“什么是严重影响支付服务市场健康发展？既然市场产生了疑惑，那么后续文件有可能进行完善，把未明晰的内容添加到正式稿中。”
苏宁金融研究院研究员黄大智认为，从目前非银支付市场来看，头部两家机构的市场占有率，已经超过了监管规定的三分之二标准线。不过，需要注意的是，从全国电子支付领域来看，支付宝、微信支付的市场份额将进一步降低，至于是否超过标准，只有进一步了解具体数据后，才可界定是否达到监管红线。同时，尽管被认定有市场支配地位，但并不一定触发相关监管措施，因为其中设置了一个前提：即机构利用市场支配地位进行了严重影响支付市场健康发展的行为，才会有相关的监管措施，因此这一块具体如何界定，也有待明晰。
（作者：谢水旺,边万莉 编辑：曾芳）