证券时报记者 贺觉渊 江聃
当前，经济运行企稳回升微光成炬，但要切实稳住经济大盘、保持经济运行在合理区间，仍需各方发力“再拉一把”，这离不开投资继续发挥稳增长、扩内需的关键作用。国家发展改革委日前再次强调，近期特别要抓紧推进一批既利当前又利长远的水利、交通、地下综合管廊等项目，尽快形成实物工作量。
要进一步发挥投资对经济恢复的助力，需要吸引社会资本的广泛参与，激发民间投资活力。中央财经委员会第十一次会议也强调，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。但记者多方调查发现，相关项目的社会资本参与方仍然困于收益预期较低、收费机制不透明等问题，削弱了他们的积极性。接受证券时报记者采访的多位业界人士称，下阶段，应加大金融、财政资金对社会资本的支持，以更加完善的机制解开社会资本的投资“结症”。
投资稳增长
社会资本受重视
今年以来，一批交通、能源、水利等传统基建与5G、数据中心等项目渐次落地，“十四五”规划重大工程项目进度加速推进。国家统计局数据显示，1~5月基建设施投资同比增长6.7%，较全部投资增速高0.5个百分点，充分显现出基建投资的拉动作用。展望下半年，市场普遍认为基建投资继续发力。中信证券(600030)首席宏观分析师程强就向记者指出，随着疫情应对更加有效，基建原材料配送和开工环境转好，项目、资金、要素保障等环节更加畅通，预计6月起基建增速将回归9%~12%的合理增速区间，全年基建投资增速将达到10.1%。
他认为，财政资金是支撑今年基建投资较快增速的主要原因，而在经济增速下行周期中，政府也通常面临信用难以扩张和财政扩张受限的情况，政府和社会资本合作（PPP）与基础设施证券投资基金（REITs）都可以激励调动社会资本参与基础设施建设，对基建资金来源构成一定补充。
对于下半年的项目建设，国家发改委近日再次强调，将抓紧推进一批既利当前又利长远的水利、交通、地下综合管廊等项目。多位业内人士向记者表示，PPP模式不仅已积极参与水利、交通领域项目中，同样还能在地下综合管廊项目上发挥更大作用。
中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国对证券时报记者表示，地下综合管廊项目相比其他市政项目，通常投资规模更大、建设周期更长，而且运营管理更为复杂。采用PPP模式，可以更加强调项目全生命周期的综合收益；可以减轻当期财政支出压力，平滑长期财政支出；可以引入专业的管理运营机构实现降本增效，通过绩效考核实现按效付费。
地下综合管廊是保障城市运行的重要基础设施。有机构测算，“十四五”期间全国城市综合管廊市场规模有望超过3500亿元。目前，地方正在积极完善引入社会资本的政策安排。天津市住房城乡建设委近日发布了《关于鼓励和支持社会资本参与市政基础设施、城市更新等领域投资建设的通知》。河北省住建厅、省发改委、省财政厅等七部门联合制定四条政策措施，加快市政基础设施建设。其中提到，优选供水、供气、供热、停车场、污水和垃圾处理等市政设施、保障性租赁住房等存量资产，积极申报基础设施领域不动产信托基金（REITs）试点，将资产证券化筹集的资金用于新的市政基础设施项目建设。
收益预期差
社会资本难“入局”
从实践看，现阶段社会资本参与项目建设的规模依然较小。以PPP项目规模为例，财政部PPP中心数据显示，1~5月PPP管理库新入库、签约、开工建设项目投资额分别为3857亿元、2419亿元、7687亿元，占全部基建投资对应指标规模比例明显偏低。
这一定程度上折射出社会资本参与的积极性依旧不高。住建部城市建设司二级巡视员曹燕进在中国国际经济交流中心举办的第153期“经济每月谈”上就指出，由于城市基础设施建设高投资低收益、回报期长，社会资金参与的积极性不高。这也表现为目前我国地下管廊项目的投资结构不够合理，融资渠道不畅。
据记者了解，虽然国内已有十几个城市出台了城市管廊有偿使用收费的政策和标准，但收取补偿费仅可覆盖建设成本的30%左右。目前国内多个城市地下综合管廊项目建设均为政府全额投资，运维阶段也多由政府“买单”。
“由于相关配套政策不够完善，建设资金回收难，导致管廊投资建设运营利润下降，也就无法吸引社会投资。”北京市城市管理委员会管廊处处长崔宣表示，目前在管廊建设管理方面还有许多工作要做，主要是完善和健全管廊全生命周期的投资回报机制等。
安徽合肥是国家第二批综合管廊试点城市。合肥高新区综合管廊项目已安全运行723天，各项系统运行正常，管线入廊率、投用率全市领先。然而，综合管廊一期工程PPP项目公司相关负责人告诉记者，在实际运营中，项目使用者付费收入未达到预期水平，造成项目盈利情况不佳，加之运维成本较原合同约定增加，总体看来投资回报未达到预期水平。
谭志国向记者指出，当前地下综合管廊项目存在的“入廊难”和“收费难”体现的是各类管道运营主体各自为政、收费机制不明确、管理难以协调等顽疾，要解决这些问题还是要制度先行。
近年来，业界一直在呼吁PPP模式顶层文件的出台。财政部PPP推介法律专家、上海市建纬（郑州）律师事务所高级合伙人、副主任李贵修就对记者表示，由于缺少PPP上位法，PPP工作的规范化、透明化还处于探索完善阶段，应该尽快颁布PPP实施条例。
近期召开的中央财经委员会第十一次会议强调，要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营。在李贵修等多位财政部PPP中心专家库专家看来，只有出台国务院行政法规层面的统一立法才能确保PPP工作实现全国整体协调衔接，规范阳光操作，增强社会资本投资信心，鼓励金融机构长期资金入市。
加大项目建设
金融、资金支持
实际上，中央部委已经在解决基建项目引入社会资本所面临的种种掣肘方面有所行动。财政部在去年就曾指出，将配合司法部等有关方面加快推进PPP立法进程。今年以来，不仅中央财经委强调推动PPP模式阳光运行，近期多个重要会议也在持续鼓励社会资本参与更多项目。
6月15日召开的国常会部署支持民间投资和推进一举多得项目的措施。6月28日，国家发改委表示，将促进更多社会资本参与国家重大工程项目，做好重点项目投融资对接相关工作，推动出台进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见。
而对于现阶段许多社会资本可以参与的项目尤其是地下综合管廊项目，谭志国认为，该类项目现阶段还依靠财政可行性缺口补助。他建议，对综合管廊项目给予金融支持、资金支持。一方面，鼓励长期资金进入管廊项目，打通保险等长期资金参与管廊项目的通道；建立开发性政策性金融机构支持综合管廊项目的长效机制。另一方面，在发行企业债券、项目融资、资产证券化等方面，给予综合管廊投资运营商支持。
作为项目运营方，合肥高新区综合管廊一期工程PPP项目公司相关负责人向记者呼吁，强化政府方履约，确保每年政府可行性缺口补助资金按时到位。通过高新技术手段优化运维服务，降低运维成本。拓展管廊服务范围，增加入廊单位，充分发挥综合管廊效益。此外，政府应制定统一的收费标准，将使用者付费的资金不与可行性缺口补助挂钩，以使用者付费的增长收益激励社会资本的投资意向。
中国国际经济交流中心“城市地下管网建设研究”课题组组长窦勇代表国经中心课题组介绍研究成果时表示，建议设立地下管网建设基金，基金的来源可以划为三部分：一是预算内的建设投资拨款；二是建议考虑每年发行5000亿元规模的专项国债；三是在合适时机深化公用事业服务和产品的价格改革，提价收入全部纳入地下管网建设基金，实行专户存储，专项用于管网建设和运营。当地下管网建设达到一定规模之后，加价征收的建设资金逐步转化为使用管网的租金，用于地下管网公司的还本付息和正常运维费用，实现可持续经营。