原标题为【美西方对我国海外发展融资研究的新进展及影响分析】
【摘要】随着“一带一路”建设的不断深入，一些学术机构和智库对我国海外发展融资的不断质疑，已愈发成为美西方实施对华战略的政策工具，对我国对外经贸合作形成了阻碍。尤其是近两年出现了一些长期收集分析数据，并擅用数据“讲故事、做文章”的机构。其中，美国威廉玛丽学院的“援助数据”实验室（Aid Data）借助其分析研究，在国际上针对我国海外发展融资频繁发声，具有针对性高、技术性强、影响面广的特点。本文对其相关研究及言论进行了整理总结，分析了其特点及其在舆论引导方面的影响，结合事实和我国海外融资工作的实际情况，提出了我国应加强跟踪关注，主动发声、不为所乱、积极作为，在“一带一路”建设过程中不断优化国际舆论环境的政策建议。
【关键词】援助数据；Aid Data；一带一路；国际传播JEL分类号：F34, F35, H81
美西方对我国海外发展融资论断的演变情况
随着共建“一带一路”倡议的深入推进，中国已成为全球主要的新兴债权人之一。国际社会越来越高度关注我国海外债权情况，一方面对我国在支持中低收入国家发展方面发挥的积极作用表示肯定，另一方面，个别美西方机构学者也对我国海外融资的做法意图提出质疑，干扰国际舆论。
早期主要质疑的方面
在“一带一路”倡议提出的初期，随着我国海外融资规模的快速上升，个别美西方国家及其机构先入为主地认为我国旨在通过海外融资扩大政治影响，主要围绕着推进“一带一路”倡议会为相关国家带来债务的不可持续问题进行质疑。
指责我国有意攫取他国重要公共资产，鼓吹“中国债务陷阱论”。2017年，印度学者(Chellaney et al. , 2017)提出斯里兰卡政府因拖欠巨额债务而使得中国获得了汉班托塔港99年租期，实际是污蔑中国利用海外融资制造“债务陷阱”。在美国的政客和某些机构的炒作加工下(Brian, 2018)，“中国债务陷阱论”一度甚嚣尘上。尽管一些债务国(Debasish, 2015)和机构(Kevin et al. , 2020)相继发声指出并不存在所谓的“债务陷阱”，而更加强调中国海外融资对当地发展的贡献，但质疑性的研究观点仍不绝于耳。澳大利亚达尔文港(Garrick J, 2018)、所罗门群岛图拉吉岛(Mesak M, 2020)、乌干达恩德培机场(Large D, 2022)等都是美西方机构和媒体眼中被我国“攫取”的对象。
批评我国债务透明度不高。主要指责因我国债务透明度不高，使得赞比亚等一些债务国的债务管理能力下降(Brautigam D, 2021)，也导致世界银行和国际货币基金组织在对其进行援助时难以准确地开展债务可持续性测算，或造成过多援助资金用于偿还对我国债务，导致援助资金和偿还存量债务资金总量失衡，从而未达到实际救助效果。
指责我国的政策性和开发性金融机构及其他大型国有商业银行获得了政府优惠待遇，从而在海外融资时具有不正当的竞争优势。该观点主要沿袭了发达国家长期以来对我国国有企业的指责论调，加之一些西方机构对我国政策性银行的夸大渲染(Sanderson, 2012)，认为我国的政策性和开发性金融机构及大型国有商业银行属于公共机构，在募资、监管等方面享有政府给予的专门优惠政策，因此应作为官方债权人承担更多公共责任。尤其是在G20发起缓债倡议初期，世界银行行长马尔帕斯等(Deborah, 2020)认为，国家开发银行在向非洲提供发展融资中发挥了重要作用，应作为官方债权人“全面参与”G20缓债倡议，给我国带来了较大的舆论压力。
指责我国的融资模式使我国具有优先债权地位。批评我国的金融机构向委内瑞拉(Dollar D, 2017)、安哥拉(Benazeraf D, 2014)等富油国的主权贷款是以石油贸易为抵押的融资，既可能放大债务国的借债冲动，又可能导致除中国外其他债权人的优先级下降，影响债务国的未来融资能力。
可见，美西方早期对我国海外发展融资的质疑主要是从政治目的出发，以债务透明度为靶子，内容主要集中在我国的某些机构在个别国家的具体项目上，影响范围有限。但近年来，一些美西方国家的智库利用其收集到的不全面的数据信息而得出的谬误结论大做文章，对我国海外融资的论断呈现出了新的技术特点。
近期比较活跃的机构情况
近年来，一些机构和智库从传统的政策研究转型到了数据分析，在发生国际热点事件时为媒体提供数据素材，借助地缘政治博弈热度提升自身影响力。其中，美国威廉玛丽学院援助数据实验室（Aid Data）、美国波士顿大学全球发展政策研究中心(Ray, 2020)、美国约翰霍普金斯大学国际研究学院中非研究所(Kevin, 2021)、美国美洲对话组织智库(Gallagher, 2016)、澳大利亚洛伊研究所(Rajah, 2019)等机构在常年跟踪我国海外发展融资情况的基础上，竞相设立与发布所谓的我国海外发展融资“数据库”和“数据集”，在国际上十分活跃。结合各机构发布具体“数据库”情况，将数据库相关要素列示如表1。
表1 美西方机构关于我海外融资数据库情况比较
资料来源：各机构网站上关于数据库相关内容
可以看出，各机构关于我国海外发展融资的数据收集维度各有侧重，其中大部分集中在区域性数据库，全球维度的数据库仅有援助数据实验室的“中国全球发展融资数据集2.0”和波士顿大学全球发展政策研究中心的“中国海外发展融资数据库”。其中，援助数据实验室的“中国全球发展融资数据集2.0”覆盖国家更广、时间跨度更长、披露项目个数和金额更大、融资条款细节更多。外媒(Foster V, 2022)认为该数据库可以详细描述我国海外融资的细节和具体影响，在西方为数不多；我国学者（张传红，2021）对该数据库报告内容进行了初步解读并从舆论层面就其负面论断进行了回应，但解读深度较为有限，也未提出有效的应对建议。因此，本文后续将聚焦援助数据实验室关于我海外发展融资相关研究进展成果，分析其论断特点及其在舆论引导方面的影响，结合事实情况及工作实际，提出有针对性的应对建议。
援助数据实验室简况
设立背景及主要研究方向。援助数据实验室成立于2009年，由美国杨百翰大学、威廉玛丽学院和发展门户组织为开展援助研究而共同设立。该实验室现设在美国威廉玛丽学院环球研究所，主要从事中国发展融资、全球地理测绘及中国公共外交影响等研究。其对于我国海外发展融资的研究大致起步于2013年，早期专注于中国对非援助，自2017年起转向我国在全球的发展融资情况。2021年以来，该机构发布多篇被广泛讨论的政策报告，国际关注度有所提高。
关于我海外发展融资的研究情况。自成立以来，援助数据实验室发布关于我国海外发展融资的期刊论文44篇、政策报告9篇、书籍1部，其早年开展的中国对非援助研究较为中立，我国学者亦有引用并与之合作。自2020年以来，该机构开始在国际上积极表现，其在各国际媒体上就我国海外融资发表评论或提供数据已达170余次，总结其近年来在国际上发声的主题及关键词如表2所示。从中可以发现，援助数据实验室的发声主题高度集中在其2017年10月与2021年9月发布的“中国全球发展融资数据集1.0版”“中国全球发展融资数据集2.0版”和2021年3月发布的“中国如何借贷：对中国与外国政府间100份债务合同的罕见剖析”的相关内容中。全球有90余家媒体刊载了上述内容，其中，在2020年前以小报小刊为主，而2021年以来有主流媒体集中刊载之势。
表2 援助数据实验室近年来在海外媒体发声主题统计
数据来源：援助数据实验室网站“新闻发声”板块对应的新闻链接
政治背景及因素。从援助数据近年发布的研究报告来看，其研究方式多基于统计分析，但其研究结论带有一定主观色彩，其“声援”的部分媒体报道也有失中立。作为专注发展援助研究的学术机构，其研究成果对改善国际融资环境，尤其是欠发达国家的发展融资环境的贡献较为有限，却屡屡因负面解读中国海外发展融资及“一带一路”倡议而备受关注。其通过引导媒体舆论多次为美欧政客和涉及我国的负面论调“站台”和“打气”，成为地缘博弈的工具，这背后的原因令人生疑。通过进一步挖掘发现，援助数据实验室进行的中国海外发展融资研究是基于与美国国际开发署的合作项目的，受到休利特和福特等多个基金会和世界银行的资助。援助数据实验室的负责人布拉德·帕克斯于2005至2009年间在美国政府设立的千禧年挑战公司任职，该公司正是美国向发展中国家提供经济援助的官方机构，也是美国借以实施地缘战略的重要机构。因此，该机构表现出的“政治倾向”有深刻的政治背景。
援助数据实验室对
我国海外发展融资主要观点及影响
主要观点
通过“中国全球发展融资数据集”以偏概全，为各种政治目的“站台”
一直以来，世界各国都对我国的海外融资情况兴趣十足，而我国主动发布的信息有限，债务国基于保密义务和后续融资诉求也鲜少公开披露，世界银行和国际货币基金组织的数据详细度与规范度不高(Yufan Huang et al., 2020)。援助数据实验室利用这一点，从我国的金融机构和企业年报、部委使馆网站、债务国政府信息、多边金融机构披露的信息，以及其私人渠道，建立了覆盖我国2000—2017年在“165个国家、总金额8430亿美元、共计13427个项目”的“中国全球发展融资数据集”，并在国际上大肆宣传、大做文章。
从其主要观点来看，一是将其获取的贷款利率信息套入西方经合组织发展援助委员会的官方贷款优惠度框架计算，发现我国在2000—2017年海外发展融资中的半优惠、非优惠及出口信贷部分与官方发展援助部分的比例（81%/12%）远高于美欧的比例（美国为27%/73%，英国为10%/90%，法国为13%/87%），得出我国海外发展融资的优惠度较低的结论。二是利用其获取的我国海外发展融资规模数据，得出我国“一带一路”倡议实施前五年批准的大型项目较多，且在地域、行业上有所侧重的结论，臆测我国的对外政策。
通过解构我国海外融资的具体条款，为西方“中国债务陷阱论”添油加醋
我国海外涉主权贷款设置抵押物的问题一直以来也是美西方对我国诟病的焦点，是个别机构鼓吹我国有意攫取债务国“公共资产”的“依据”。援助数据实验室通过对我国海外涉主权贷款协议条款和融资主体与模式的分析研究，以偏概全地对我国的融资方式做出主观的倾向性解读，加剧了国际上对我国海外融资规范性和意图的误解。
从其主要观点看，一是其将我国的政策性金融机构与24个发展中国家签订的100份主权贷款合同和喀麦隆与28个多/双边官方和商业债权人签订的142份主权贷款合同进行比较，认为我国主权贷款设置了宽泛的保密条款，通过设置托管账户、抵押条款及“排除巴黎俱乐部重组条款”等方式使我国的金融机构获得了相较于其他债权人优先受偿的优势地位。二是其通过获取的数据发现，近年来我国的海外融资类型由具有完全追索权的典型主权贷款向仅有有限追索权的项目融资转变，融资主体也更多地由主权机构转向特殊目的实体（SPV）。债务国本无需向世界银行上报这些非政府主体的债务，但援助数据实验室主观地认为债务国对其中部分贷款具有显性或隐性的担保义务，实质上也为主权贷款，因此得出结论，称我国对债务国施加了未向世界银行上报的约3850亿美元的“隐藏贷款”，这在无形中“不负责任”地将债务国拖入了债务深渊。以我国融资支持的中老铁路项目为例，援助数据实验室认为虽然老挝政府方仅拥有借款SPV30%的股权，但因铁路的公共属性和政治属性，一旦项目陷入财务困境，老挝政府“可能”选择全额救助而承担所有债务的偿付责任。
质疑我国参与主权债务重组的努力，就部分国家的债务纾困向我国持续施压
近年来，随着“一带一路”倡议的深入推进和海外债权的持续增长，我国已成为新兴市场国家的主要债权人之一。美西方一直通过各种途径努力将我国纳入其主导的国际融资规则框架和巴黎俱乐部，意图在全球发生债务危机时，迫使我国与其协同行动，用我国的“真金白银”为其规则框架买单，维护其国际权威，缓解其“地位焦虑”。新冠疫情发生以来，我国积极支持G20缓债倡议，给予中低收入国家大力支持。但“援助数据”实验室等机构为配合美西方的政治目的，利用我国是部分债务国的主要债权人的身份不断施压，试图将一些不公平、不完善的减缓债务责任强加于我国，干扰我国合理维护海外权益。
从援助数据实验室的主要观点看，一是其配合世界银行行长马尔帕斯等在G20缓债倡议发起初期的论调，列举其收集的大量“例证”，认为国家开发银行在许多方面具有公共机构的特征，应与进出口银行一并作为我官方债权人全面参与缓债倡议。二是在G20于2020年底核准世界银行和IMF等参与设计的债务处置共同框架后，其继续配合世界银行、IMF和美国财政部等机构的论调，质疑中方在对乍得、赞比亚及埃塞俄比亚等国申请进入共同框架债务国的债务重组中不够积极，认为作为新兴国家的主要债权国，我国缺乏主权债务重组经验且主观抵制西方债务重组框架，“不负责任”地延缓债务国债务的可持续性恢复进程，引发外界对我国的误解。
舆论影响分析
利用有争议的贷款数据扰乱市场情绪。援助数据实验室凭借其获取的不完全、不准确的信息，利用发生重大国际事件的时点，在媒体上用其“数据”为各种政治论调“站台”，在某些情形下对我国产生了较大负面影响。例如，2022年7月，《华尔街日报》(Rebecca, 2022）援引其数据，发表文章称全球投资者因担忧我国对俄罗斯的“巨大”风险敞口而抛售我国的政策性银行债券，引发市场担忧。同月，《华尔街日报》(Alexander, 2022)在报道斯里兰卡债务危机时引述“对中国在海外的贷款行为做了大量研究，发表了大量研究成果”的援助数据实验室负责人布拉德·帕克斯的言论，称中国向斯里兰卡等国存在偿付能力问题的主权国家提供不可持续的“庞大贷款”会导致恶果，渲染国际上对我国的负面情绪。
通过误读贷款技术条款加深债务国民众对我国海外融资的误解。援助数据实验室抛开具体项目开展融资时的背景、市场竞争情况和双边谈判过程，将复杂的法律与融资层面的问题抛至媒体与公众，导致受众极容易被其主观解读影响，加剧了西方和债务国公众心目中我国作为债权人“倚强凌弱”的印象。因此，一旦我国融资支持的公共基础设施项目出现偿付困难，就容易发生关于我国“攫取”他国公共资产的误解。2021年10月，西方媒体(Elias, 2021)炒作中国接管乌干达恩德培国际机场，正是媒体和公众对我国金融机构针对该机场建设项目按商业运行模式设置的资金托管账户的误读导致的。2022年11月，媒体报道(Abdi, 2022)，肯尼亚政府违背商业惯例在网上公开了我国金融机构融资支持的标准轨距铁路项目的部分合同文本，加剧了肯尼亚国内民众和国际社会对我国海外融资的误解，带来了不良影响。
将发展中国家长期以来的债务难题归咎于中国以加剧债务进行博弈。发展中国家的债务风险和危机是其经济发展过程中的债务长期累积的结果，并非由中国海外发展融资债权份额的提升而引起的。援助数据实验室背离学术中立立场，为了维护美西方过去在国际金融治理方面的主导地位，利用一些无谓之争和本就有巨大争议的问题，掩盖我国对相关中低收入国家缓解债务危机的持续努力。在G20的缓债过程中，国家开发银行最终作为商业债权人自愿参与了相关国家的债务延缓，并在官网先后两次披露了参与G20缓债的工作进展，最终也成为了全球唯一一个参与G20缓债的商业债权人，以实际行动为支持贫困的发展中国家应对疫情挑战作出了积极贡献，但西方媒体却置若罔闻，反而频频就中国因审慎评估美国等国提出的大幅减债方案而“拖延”和“减缓”相关国家的债务重组大作文章(Andrea, 2022)。此外，关于G20的债务处置共同框架，就连参与框架设计的IMF官员(Karin et al., 2022)也公开承认该框架的规则和机制设计并不完善，在各债权方与债务国实际开展谈判的过程中，不少债权方(Rachel, 2022)都提出了质疑甚至反对，因此谈判工作旷日持久，这并非中方之过。但世界银行、IMF和美国财政部等近年来针对G20共同框架的实施问题对我国频频发难，为其设计的债务重组机制框架难以推进的事实寻找“替罪羊”。
相关事实情况分析及启示
不应让美西方在数据方面“钻空子”
数据透明度方面。西方国家历来强调公共债务信息透明度的问题，普遍认为债务数据披露主要是债务国的义务。但从实际情况看，部分债务国因统计能力有限或故意掩盖其真实负债，披露的数据可靠性不高。世界银行、IMF等多边机构因需对申请其贷款援助的国家进行债务测算和比对，也一直倡议债权人提高数据透明，我国因此承受了较大舆论压力。事实上，近年来我国政府部门已在建立、健全数据统计体系方面做了大量工作，相关法规制度不断完善，在提高数据透明度方面已有一定基础。但在这个过程中，应严防美西方建立所谓的“数据库”以假乱真、以偏概全，应客观权衡，对其果断证伪并披露更多官方数据之间的关系，避免因其不断提供的不实数据造成负面影响。从援助数据实验室发布的数据情况看，其对融资数据的统计方式存在多重来源和重复计算的问题，其通过被公开的合同协议获取的项目融资金额多为承诺金额而非具体的实施或发放金额，因此其披露的部分债权数据被整体夸大。
贷款优惠程度方面。用经合组织官方贷款优惠度计算框架衡量我国海外发展融资的优惠度是不符合实际的，一方面，该计算框架脱胎于西方国家在后殖民时期为打破各国抢占殖民地状态而达成的妥协协议，只是发达国家间的通行做法，体现了“富人援助穷人”的原则。而中国并非发达国家，资金成本高于发达国家，与发展中国家合作是为实现互利共赢。另一方面，我国金融机构在海外开展的项目大多是通过与债务国开展充分的双边谈判以商定具体条件，既不是援助资金，也不完全等同于商业性融资，存在既可有效满足发展中国家需求又可实现财务可持续的开发性金融特征，具有西方援助及商业融资无法实现的功能和效用，不应仅以西方惯用的优惠度来衡量和评价。
不应让美西方脱离专业语境散播论断
贷款合同条款方面。我国开展的双边合作贷款协议都是在我国与借款国充分协商及谈判后签订的，保全方式条款是在对所在国的国别风险、项目建成风险和市场运营风险等风险因素的全盘考虑下并基于商业惯例设置的，定价是在金融机构基于资金成本、风险水平与税费等的盈亏平衡测算及结合市场竞争与项目特点后综合制定的，最终谈定的合同条款和贷款定价已进行了充分的相互平衡。因此单从个别合同协议条款的设置来讨论是否会给中方优先债权人地位、是否造成“债务陷阱”等问题是脱离整个融资语境的，并不客观公正。同时，保密条款和抵押条款都是国际通行的框架协议文本下的通用条款，并不是中方专利。实际上，“排除巴黎俱乐部重组条款”更是未排除我参与债务国主权债务重组的可能。
“隐藏贷款”理论方面。在定义方式上，将我国向东道国的国有企业和具有部分东道国政府所有权的特殊目的实体提供的贷款定义为“隐藏贷款”本身就是极具争议的，即使其举例的中老铁路项目因故无法实施完成而必须债务重组，其重组的方式也多种多样，东道国政府救助只是其中之一，将这种“可能性”直接等价于政府偿付债务的“义务”是毫无根据的。在其宣称债务国“漏报”的3850亿美元的构成方面，按世界银行的相关规定，其中有超一半金额的贷款数据是东道国本身就不具有报送义务的，因此认为我国“不负责任”地对东道国施加巨额债务完全是无稽之谈。援助数据实验室脱离专业语境，向认知程度不高的各国公众抛出其“精心加工”的技术理论，为我国后期的解释与纠偏带来了很大挑战。但这也从一个侧面反映出国际上对我国融资方式的了解较为有限，我国与西方在此方面的技术沟通与交流还亟待加强。
不应让美西方在国际主权债务重组中单方面推卸责任
金融机构定位方面。国家开发银行以商业债权人身份积极参与G20缓债倡议是以实际行动体现我国的大国担当，为贫困的发展中国家做出了积极贡献，不应让身份定位的相关讨论掩盖我国的实际贡献。我国应在外事场合进行积极宣传，有力回应外界对我国参与国际主权债务重组的质疑。
G20共同框架方面。G20共同框架的机制设计本身存在诸多有待完善之处，且多边金融机构是否应承担更多责任还需要进行充分讨论。世界银行和IMF也是广大中低收入国家的主要债权方，其参与设计机制，并在机制下主导重组过程。然而，这些机构和组织却因担心影响自身的国际评级和筹资成本等原因不参与债务重组，导致其开展的债务分析和融资缺口测算对各债权人并不公开透明，使得债权人在重组谈判中较为被动且难以协调一致。同时，申请进入债务共同框架的国家自身情况和债务结构又存在显著不同。在多种因素的共同作用下，才导致进入共同框架国家的债务重组进展缓慢，将主要责任归咎于我国是毫无道理的。
政策建议
加强主动发声回应，有效应对不实言论
一是在数据透明度方面，建议我国的政府部门和金融机构在深入研究国际经验、结合自身实际的基础上，逐步对新增和存量非敏感海外贷款提升数据透明度，主动纠正某些别有用心的西方机构发布的不实数据，适时发布共建“一带一路”白皮书与数据库，正本清源、以正视听，使这些荒谬的“数据库”不攻自破。
二是在贷款模式规则方面，建议我国的金融和学术机构加强与西方机构的技术沟通交流，同时加强公众舆论引导，推动国际社会逐步理解我国海外融资的特点和规律；同时，金融机构应强化对贷款保全条款的使用和管理规范，持续优化贷款定价机制，更好地与国际惯例规则接轨。
三是客观辩证、主动出击，要让国际社会充分认识到，以美国为代表的某些西方国家利用美元的霸权地位，将自身经济调整的负担转嫁给了债务国。同时，对特定国家施加极限制裁，导致大宗商品市场大幅波动也是造成中低收入国家债务危机的重要原因。
积极参与金融治理，为解决国际债务难题贡献中国方案
一是我国的政府部门和金融机构应努力推动G20共同框架等国际债务重组流程的不断完善，推动构建更加全面均衡和公平高效的合作环境，提升多边机构评估、测算的透明度和公平性，在国际社会上倡导国际货币基金组织、世界银行与双边机构共同参与债务重组，同时重视商业债权人的诉求，提升决策和协调效率。
二是金融机构间应加强协同配合，进出口银行和国家开发银行应坚持各自身份定位，按市场化、法治化原则，最大限度地维护我海外利益。
强化顶层设计，提升国际传播能力
一是在国家层面研究并完善海外援助和发展融资立法，细化主权债务的统计和管理制度；金融机构应完善海外融资标准框架，深化在高标准融资与债务可持续等方面的建设，将中国理念、金融机构实践与国际共识有机结合，进一步融入国际融资语境，更好地发挥高质量共建“一带一路”的效用。
二是宣传部门和金融机构应进一步加强舆情监测分析，针对新趋势新特点，系统部署、积极作为，不断优化国际环境，巩固提升共建“一带一路”的国际影响力和感召力。
作者单位：国家开发银行国际信贷部
责任编辑：董 治
Yhj_dz@126.com
文章刊发于《银行家》杂志2023年第4期「理论探索」栏目
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